“十二五”是经济社会发展的攻坚时期，同时也是社会保障改革的关键时期。在这一时期，社会保障改革的指导思想概括起来是十二个字——“广覆盖、保基本、多层次、可持续”。

“十二五”社会保障改革：框架、理念和难题

刚刚过去的2010年注定是中国社会保障改革历史上的重要年份，因为这一年，自1993年开始起草、历经十七年、三次上报、四次全国人大常委会审议的《社会保险法》正式颁布了。这是一部在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，也是今后中国社会保障制度改革的一块重要基石，具有里程碑意义。透过《社会保险法》，我们可以看出“十二五”以及今后更长时期中国社会保障制度改革的框架和理念。

社会保障改革的基本框架

2020年我国要全面建成小康社会，其中建立覆盖城乡居民的社会保障体系是重要内容。“十二五”是经济社会发展的攻坚时期，同时也是社会保障改革的关键时期。在这一时期，社会保障改革的指导思想概括起来是十二个字——“广覆盖、保基本、多层次、可持续”。“广覆盖”强调覆盖城乡全体居民，人人享有社会保障;“保基本”强调社会保障水平与经济社会发展水平相适应，避免陷入“福利陷阱”;“多层次”强调社会保障体系由托底层、主干层和补充层构成，共同组成完整架构;“可持续”强调探索建立长效机制，将解决现实突出问题、历史遗留问题和解决长远体制机制问题有机结合起来。

在多层次的社会保障框架体系之中，“托底层”包括最低生活保障、医疗救助、农村“五保”等;“补充层”包括企业年金、职业年金、补充医疗保险、商业保险等;而核心是“主干层”——社会保险。《社会保险法》规范的即是“社会保险”，具体包括基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育保险。这其中，又以基本养老保险和基本医疗保险最为复杂。基本养老保险不仅包括职工基本养老保险，而且包括新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险;基本医疗保险不仅包括职工基本医疗保险，而且包括新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险。

社会保障改革的三个“平等”理念

这次的《社会保险法》有三大突出亮点：一是覆盖全民，二是统筹城乡，三是转移接续和基础养老金全国统筹。从中，我们可以看出社会保障改革的三个“平等”理念：一是公私平等，二是城乡平等，三是地区平等。

覆盖全民与公私平等

其一，基本养老保险制度和基本医疗保险制度覆盖了我国城乡全体居民。其二，工伤保险、失业保险和生育保险制度覆盖了所有用人单位及其职工。其三，被征地农民按照国务院规定纳入相应的社会保险制度。其四，在中国境内就业的外国人，也应当参照《社会保险法》规定参加我国的社会保险。

“覆盖全民”体现了“公私平等”的理念。回顾20世纪80、90年代，当时的社会保障制度仅覆盖公有部门，私营部门不在保障范围之列;而且，当时的社会保障改革基本是作为国有企业改革的配套工程，而不是作为一项独立的改革实施的。反观今天的《社会保险法》，我们发现，不论公有部门还是私有部门，只要是中国居民，甚至包括在中国境内就业的外国人，都属于社会保险的覆盖对象，“公私平等”的理念逐渐确立。

统筹城乡与城乡平等

其一，《社会保险法》总则第4条规定，中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，后续各专章也有类似表述，这是不区分城镇和农村的。其二，《社会保险法》第22条规定，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。可见，法律预留了打通城乡的通道，为统筹城乡社会保障留下了空间。其三，《社会保险法》第95条规定，进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险，即按照与城镇统一的规则参保。其四，《社会保险法》第96条规定，征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。比如，被征地农民到用人单位就业的，应当参加全部五项社会保险;对于未就业，转为城镇居民的，可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险;继续保留农村居民身份的，可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。

“统筹城乡”体现了“城乡平等”的理念。在过去相当长的时间，农村居民对国家的社会保障不敢“奢望”，有无社会保障成了区隔城镇和农村的重要标志之一。随着经济的发展、改革的深入和民众的觉醒，人们逐渐意识到，社会保障不是城镇专属的特权，农村居民同样有权享有，“城乡平等”的理念逐渐确立。

转移接续、基本养老保险基金全国统筹与地区平等

《社会保险法》第19条、32条和52条分别规定，个人(职工)跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系、基本医疗保险关系、失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。此外，《社会保险法》第64条规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

“转移接续”和“基本养老保险基金全国统筹”，体现了“地区平等”的理念。在过去相当长的时间，各省、各地市、甚至各县的社会保险基金相互独立，各自为政，而且社会保险关系跨统筹地区无法接续，导致许多劳动者被迫频繁退保，社会保险待遇受到很大影响。这次《社会保险法》一举打破了这一地区冲突的历史难题，明确规定社会保险关系可以跨地区转移接续，并且规定基本养老保险基金逐步实行全国统筹，颇有战略眼光，“地区平等”的理念逐渐确立。

以上三项“平等”理念，即公私平等、城乡平等和地区平等，不仅有利于消除制度障碍，便利劳动者在公有部门和私营部门之间、城镇和农村之间、各省之间的自由合理流动，保障劳动者的合法权益，而且有利于在更大范围内分散风险，调剂基金盈亏，提高资金使用效率，实现社会保险基本制度的统一。

社会保障制度的管理执行

社会保障改革成功与否，不仅重在制度设计，而且重在管理执行。这其中，有三个问题需要特别重视：一是社会保险费能否收得上来?二是社会保险基金能否保证安全?三是社会保险待遇能否按时足额支付?

社会保险费的征收

从过去近二十年的情况看，社会保险费的征缴情况一直不如人意，用人单位恶意偷逃缴费现象十分严重。对此，《社会保险法》规定了强制征缴。用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足，进一步还可采取若干措施。一是直接划拨。逾期仍不缴纳或者补足的，社会保险费征收机构可以申请县级以上有关行政部门作出从用人单位存款账户中划拨社会保险费的决定，并书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。二是要求担保延缴。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。三是扣押查封拍卖。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

社会保险基金的安全性

社会保险基金作为老百姓的“养命钱”，能否保证基金安全?上海社保案为我们敲响了警钟。为保证社保基金的安全，《社会保险法》要求，社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。而且，社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。此外，对于具有战略储备性质的全国社会保障基金，也应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。

社会保险待遇的按时足额支付

用人单位和个人参加了社会保险，能否保证当需要领取时，社会保险待遇能够按时足额支付?一方面，《社会保险法》规定社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇，当社会保险基金出现支付不足时，县级以上人民政府给予补贴。另一方面，人力资源和社会保障部表示，“十二五”时期要进一步提高社会保障管理服务水平：一是以基层为重点加强社会保障基层服务平台建设;二是加强社会保障信息网络建设，及时、准确记录保障对象的缴费和权益，确保待遇支付;三是大力推进社会保障卡的应用，方便参保者随时随地查询自己的权益记录，对全体参保群众做到 “记录一生，服务一生，保障一生”。

社会保障改革的难题

《社会保险法》的颁布，对推进社会保障改革具有重要意义，但也不能幻想社会保障改革的难题就此迎刃而解了。事实上，中国社会保障改革的未来之路，仍将十分曲折。比如下一步，如何优化设计中国的养老保险制度?具体而言，能否提高退休年龄?如何实行基础养老金的全国统筹?如何推进机关事业单位养老保险制度改革?每一个都是富有争议的难题。

关于退休年龄

中国目前执行的退休年龄政策基本是建国初期确定的，一直延用至今。在人口老龄化的大背景下，提高退休年龄看来是一个趋势，但考虑这一政策时需要十分谨慎。前一阵法国爆发工人大罢工，提高退休年龄(从60岁提高到62岁)是主要原因，这给我们提供了前车之鉴，但我们也不能因此畏首畏尾，不再研究提高退休年龄事宜。中国目前的退休年龄有60岁、55岁、50岁甚至更低，未来五年是否提高，提高退休年龄是否会显著影响就业，社会公众能否接受?如果提高退休年龄，如何提高，是先统一男女退休年龄还是在现有基础上分别提高?如果提高退休年龄，在多长时间内提高到位，如何做到小步渐进?这些问题都需要认真研究。

关于基础养老金的全国统筹

大约十年前，笔者参加过世界银行和财政部共同主办的一期社会保障改革专题研修班，令我印象深刻的是一次课堂讨论，世界银行的专家问学员，如果实行基础养老金的全国统筹，你们是否赞成?两位学员的回答针锋相对。一位来自辽宁的学员说完全赞成搞全国统筹，作为基本养老保险制度，应该在全国范围内实现统一，解决各省之间养老保险负担畸轻畸重的不均衡现象。另一位来自广东的学员说反对搞全国统筹，应当允许各省之间存在差异，并且说如果要搞全国统筹，广东目前的基金盈余可能很快就会大幅消耗。这一争议说明，全国统筹不是简单的一声令下就可以统起来的，它涉及中央和地方、各地方之间利益关系的重大调整，所以既要统一规范，又要考虑各地特点，充分发挥中央和地方两个积极性。中央“十二五”规划建议提出“实现基础养老金全国统筹”，可视为制定了时间表，从现在到2015年，如何实现全国统筹，挑战巨大。

关于机关事业单位养老保险改革

《社会保险法》第10条规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。之前在草案征求意见的过程中，对这一条有2125条反对意见。意见认为，公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，同时企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员;在过去公务员与有的企业职工都属于干部的历史背景下，这种悬殊差距的不合理性更加凸显;草案规定使已有的不平等合法化，建议公务员与企业职工实行统一的养老保险制度。虽然最后颁布的法律没有对此作出修订，但推动机关事业单位养老保险制度改革，是统一基本养老保险制度的必然要求，是需要继续探索的。当然，在改革过程中，如何实行统账结合的基本制度，如何建立适合机关事业单位特点的补充养老保险或职业年金，如何实现新老制度的衔接和过渡，这些问题在“十二五”期间能否破解，目前都是未知数。

《礼记·礼运》说：“大道之行也，天下为公;选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子;使老有 所终，壮有所用，幼有所长;矜(同鳏)、寡、孤、独、废、疾者皆有所养”。这描绘了一幅人类理想社会的美好图景——政治民主、经济安全、社会和谐。改革完善社会保障制度，我们正行进在建设人类理想社会的道路上。