【摘要】随着我国社会老龄化程度进一步加深，老年人对养老服务的需求日益增加。应从制约我国养老服务机构发展的问题角度出发，着力加大政策供给的精准化程度，完善、落实相关政策，推动我国多元化养老服务机构的健康快速发展。

【关键词】多元化 养老服务机构 政策供给

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

随着我国老龄化程度进一步加深，老年人的养老需求不断增加。加快多元化的养老服务机构建设，成为政府应对人口老龄化的必然选择，迫切需要政府进一步完善、落实相关政策，加大政策供给的精准化程度，推动我国养老服务机构的健康快速发展。

养老机构建设，需完善人才政策、土地政策、经济补贴政策

完善人才政策，解决养老行业人才短缺问题。当前，我国养老服务机构均面临养老护理员和管理人才短缺的问题，总体上养老服务专业人才总量不足，质量不高。政府应出台相关政策，为养老服务机构提供人才支撑。首先，制定养老服务人才培养政策。建议职业院校在设置专业时，充分考虑我国的老龄化国情，从社会需求着眼，重点开设养老服务专业，并请各类养老院经验丰富的护理员当教师，为养老服务业培养具有实践能力的高素质专业人才。在就业问题上，可以采用“订单培养、定点上岗”的培养模式。学生在入学前，先与用人单位或民政部门签订协议，承诺毕业后定点从事养老服务工作一定年限以上。而对未按协议规定从事养老服务工作的，按规定退还已经享有的费用并缴纳违约金。

其次，为最大程度留住养老职业人才，建议国家制定和完善有利于养老职业人才发展的相关政策，如建立养老服务人员技术职称评定制度，对养老服务人员进行以能力为主的技术等级评定和职业资格认证制度，建立收入与职业资格级别相匹配的薪酬制度和动态调整机制。

完善土地政策，确保养老服务机构优先用地。为保障养老服务机构的建设用地，国家应该制定支持养老服务业的土地政策，保障养老服务机构优先用地。建议将养老服务体系建设纳入地方政府的政绩考核体系，各级政府应该尽快完善房地产政策，将养老服务机构建设纳入城乡规划总体布局。首先，将城市闲置的物业投放到养老服务中来。新建小区要按人口规模配套养老服务设施，由政府出面，将社区内闲置的土地资源进行整合，为社区养老服务机构建设提供场所和土地，尽力在社区内提供满足老年人需求的中小型养老服务机构。其次，应在集体建设用地法律许可范围内优先予以保障。在城乡养老机构建设中，对非营利的养老服务土地，主要采取划拨方式，对营利性的养老服务设施，可以采取协议出让、租赁等供地方式，给予一定的优惠。

完善经济补贴政策、金融支持政策，鼓励养老服务机构的创建。目前，大部分民办养老服务机构都不盈利，约三成处于亏损状态，自身发展受限。养老服务行业资本运营仅依靠市场调节作用是不够的，必须依靠政府的引导和杠杆作用。如加大政府对养老服务机构的扶持力度，提高对养老服务机构建设补贴、运营补贴标准，提高政府购买社会化养老服务的力度，确保50%以上的彩票公益金用于支持发展养老服务业，建立养老服务事业发展专项资金；鼓励公建民营，加大对社会力量投资养老服务机构的引导力度等。

为加强养老服务人才的专业化建设，政府应该加大对养老服务人才及培训机构的补贴力度。政府要督促各相关部门落实已有的优惠政策。鉴于民办养老服务机构融资难的问题，政府相关部门应该加大对养老服务机构的资金支持力度，拓宽信贷担保物、抵押物的范围，创新信贷产品，创新资金扶持模式。同时，建议金融公司开发养老金融产品，拓宽养老服务机构市场化融资渠道。

统筹城乡养老服务公共产品，缩小城乡养老资源差距，提供精准养老服务

养老服务作为准公共产品，应该更注重服务的普惠性。首先，政府应该把资源更多投放到居家养老服务方面，加大对社区日间照料中心、养老服务驿站等养老服务机构的补助，因为相对于机构养老，我国大多数老人更愿意选择居家养老、社区养老。通过政府扶持、资金奖补的方式，鼓励具有养老服务专业优势的企事业单位进入社区养老领域，探索政企共建模式，由政府无偿或低偿提供场所，引进物业、家政服务公司等服务机构构建社区养老服务站点，提高居家养老服务能力。

其次，在城乡地区平衡方面，政府养老服务政策的重心应该是农村地区。政府在养老服务政策提供方面，应当更多关注农村老人养老需求，养老政策应该更具有精准性。如政府财政预算资金加大对农村互助养老院、幸福院、民办非企业单位等农村地区养老服务机构的奖补、运营补贴，福彩公益金多支持农村养老服务，多建设农村养老服务设施，设立养老服务公益岗位，为失能老年农民提供养老服务，这也是社会公平的应有之义。

创造公平的竞争环境，逐步发挥市场在资源配置中的决定性作用

养老服务机构的市场化是大势所趋，要充分发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用，就必须进行充分的市场竞争，为公办、民办营利、民办非营利等多元化的养老服务主体提供公平的竞争环境。

公办养老服务机构享受政府在土地、房屋、设施、人员、资金等多方面的支持，是政府履行公共服务职能的重要载体，其功能应该是保基本、托底线，其服务对象应该是“三无”、“五保”、高龄、失能、困难的特殊老年群体，其服务水平应该是满足老年人的基本需求，而不是提供高出当地平均水平的服务。因此，政府应该对公办养老服务机构收住的对象、建设标准、服务质量、层级进行明确的界定。亏损的公办养老机构应该进行相应的改革，提高政府资源的利用效率。同时，完善相关监管制度，对一部分享受政府各项土地、税收优惠和补贴的非营利养老服务机构，禁止其从事营利性经营活动。

落实监管政策，保障养老服务业健康发展

政府要监督企业规范用工，提高农民工参加基本养老保险的比例；政府要加强相关制度建设，用制度建设来促进养老机构的健康发展，对养老服务机构的准入、退出进行明确的规定；实行第三方评价制度，并对各类养老机构的服务进行定期、不定期检查，向社会公示评价的结果，接受社会监督。政府要吸取养老服务业发展中的教训，加强安全监管，公安、消防、卫生、检疫等相关部门要不定期开展专项检查，特别要防范火灾事故，确保老年人的身心健康得到保障。鉴于老年人极易发生意外事故，建议修订相关政策，制定更有效的责任认定和分担政策，落实推进养老机构责任保险补贴政策，有效调动保险机构和医疗机构的参与积极性，为老年人权益的保护和服务纠纷赔付提供依据。

为鼓励养老服务机构实现医养结合，对小规模的社区老年公寓、托老所等养老服务机构，相关管理部门应该降低门槛、简化手续，鼓励其建立医疗室、卫生室等，满足老年人的医疗需求。此外，相关职能部门应该树立服务型政府意识，帮助养老服务企业出谋划策，积极协调规划，为养老服务机构协调落实政策。主动协调就近医院与养老院对接，建立绿色就医通道，实现医保接入，促进养老医疗结合，提升养老服务机构服务水平，满足老年人康复护理需求。宣传部门要为养老服务机构进行宣传、营销，营造敬老、爱老、助老的舆论氛围。

提高老年人群收入水平，培育养老市场。首先，提高老年人的支付能力，完善医保政策对医养结合的支持，将基本医疗保险融入到养老服务中。对制约异地养老人群的医保报销问题，国家应该尽快制定异地医保结算政策，促进异地养老事业的发展。完善政府购买服务和补贴制度。其次，创新我国护理保险等相关计划。通过商业保险、社会保险、政府补贴或政策优惠，帮助老人入住机构。鼓励有支付能力的老年人购买长期照护保险，无支付能力的老年人由国家给予一定的补贴。另外，为促进养老机构实现规模化、品牌化经营，更好地促进中国养老产业发展，国家应该允许民办非营利养老机构设立连锁机构。

（作者均为河北建筑工程学院社科部副教授）

【注：本文系河北省社会科学基金项目“河北省加快养老服务机构建设研究”（项目编号：HB16SH023）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①杨英法：《中国农村宅基地产权制度研究》，《社会科学家》，2016年第2期。

责编/杨鹏峰 贾娜（见习） 美编/于珊