我国自开放以来，国家对体制进行了重大改革，其中最根本的是打破了国家和单位包办的体制，全面收缩了国家的福利责任，使我国社会福利由大包大揽模式逐步演变为弥补和家庭的一种补缺救助机制。然而近年来，补缺模式的社会福利日益与社会结构转型的要求不相适应。本文将重点分析影响和决定社会福利转型的驱动因素，从中探寻社会福利转型的内在逻辑，进而探讨中国社会福利从补缺稳步走向适度普惠的推进路径。

一、中国社会福利正经历快速转型

在政府官方文件中，中国的社会福利是狭义概念，它是构成体系的基本内容，与社会保险、社会救助并列而存，主要是指由国家民政部门组织实施的，以老年人、残障人和孤儿等特殊群体为主要对象，以提供收入和服务为主要内容的制度和政策体系。这种狭义概念上的社会福利的特点是救济性和补缺性，主要特点是覆盖群体以体制外的“三无”人员、重点优抚对象、孤儿和贫困残疾人为主；责任主体以国家财政和集体组织为主；福利服务的方式和运行机制以提供款物救济以及国家开办直管直营的福利机构、福利为主。社会福利的这一特点一直延续到了20世纪90年代才开始有所变化。

上世纪90年代，中国社会总体进入转型提速期。作为社会体制的一部分，社会福利领域的改革也逐渐被提上社会管理改革的议事日程，即进入以调整、改革为主题的转型探索时期。社会福利的转型最先进行的是运行方式的改革，即社会福利社会化改革。早在80年代中期，民政部门针对国办福利机构管办一体、效率低下等问题，提出了“社会福利社会化”的思路，明确提出社会福利事业要由政府包办、只面向“三无”对象和“五保户”的旧模式向政府、集体、个人一起办，福利机构市场化、投资主体多元化转变。进入90年代，社会福利社会化改革的思路更加明确，就是在政府的倡导、组织、支持和必要资助下，动员社会力量参与福利设施的投资，开展福利服务，满足社会需求。①在此思路引导下，社会福利的转型加快了步伐，主要表现在：国办福利机构逐步转换经营机制，并注重发挥示范、带动和辐射作用；社会福利机构特别是机构的投资主体向社会资本开放，社区服务逐步成为社会福利的重要依托。这一时期的社会福利改革实践以社会化为目标，推动了社会福利由单一主体、单一运行模式向多元主体、市场化机制转变，这是对传统的单纯依赖政府和集体经济组织且运行方式单一化福利供给模式的重大改革。

从“十一五”时期开始，社会福利转型的力度渐呈加大态势，特别是形成了“适度普惠”的明确提法。这个概念的首次提出是在2008年全国民政工作会议上，民政部提出适度普惠型社会福利的部署，要求各地积极稳妥地推动社会福利向适度普惠方向发展。在此后的年度工作安排上，“适度普惠型社会福利”得到了反复重申，并纳入了民政事业发展“十二五”规划。特别是2012年3月温家宝总理在国务院第十三次全国民政会议上要求“逐步拓展社会福利保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变”。②这表明社会福利转型的主题从“社会化”过渡到了“适度普惠”，也表明构建适度普惠型社会福利已迈出了从认识到实践的重大步伐。国家对社会福利的财政投入在逐步加大，制度覆盖的人群在不断拓展，津贴标准、服务标准在不断提高，以政府财政“兜底”的救助性福利、以鼓励社会参与为特征的选择性福利相互衔接互补的福利供给格局正在加快形成。

社会福利向适度普惠转型包含着深刻的变化。首先是人们对社会福利的理念和价值观发生了显著变化。长期以来，人们对社会福利制度的意义认识是不全面的，要么把社会福利视为政府和社会对生活困难社会成员实施的一种无偿救济，要么把它作为体制内一种“工资”性质的待遇和制度安排，其实这均非社会福利的本质，而真正把社会福利作为一种兜底特定群体、普惠一般群体的社会保障制度来看待恰是从90年代逐渐加快的社会福利转型开始的。认识上的这一变化表明，随着社会福利制度的转型，越来越多的人已经形成了认识：社会福利是为全体社会成员物质和文化生活质量的改善而提供的保障，不只是针对困难对象的救助形式，而是面向全民、不附带直接的义务关系的公民权利。其次，对社会福利责任主体的认识上，应该说90年代以来中国的社会福利转型直接体现了国家责任和政府职能的转变，也体现了政府与社会之间的责任边界在逐步走向明晰；此外，社会福利转型也体现在运行机制上由直管、直办、直营向注重运用市场化机制转变，目前体现经营权与投资主体分离的公办民营、民办公助等模式已经成为不可逆转态势，这既为政府减轻了负担也降低了风险，有利于满足多样化的社会需求。可以说，处在改革中转型的社会福利，正沿着建立制度健全、机制灵活、覆盖广泛、水平适度的方向加快发展，从而这项制度与经济社会发展之间的关系将更为密切，对于提高国民福利水平、促进社会公平正义的作用也会更加显著。