我国社会保障制度长期以二元经济结构为特征，农村的社会保障体系不健全。《社会保险法》的出台确定了“广覆盖”的适度普惠型原则，同时将农民工和失地农民纳入社会保险范围，但仍然存在一些不足，需要进一步完善法律制度，以逐步实现城乡社会保障一体化。

  我国城乡社会保障制度发展现状

我国农村社会保障制度，由于长期受到二元经济结构的影响，与城镇社会保障体系相比还存在较为明显的差距和不足，体现在社保项目以及政策、法规资源分配上的非均衡性。目前，我国农村的社会保障以最低生活保障等社会救助为主体，逐步推行新农保和新农合。就整体而言，农民生活保障仍然主要来自家庭和土地，农村社会保障体系尚处于探索阶段，法制建设仍然比较薄弱。农村社会救助领域的法律规定主要有国务院制定的《农村五保户供养工作条例》、民政部制定的《农村敬老院管理暂行办法》和《救灾捐赠管理暂行办法》等。而新农保和新农合只是处于试点阶段，远远没有达到法律化、制度化。①

党的十七大报告提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2010年《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)的出台，构建了适度普惠型的社保体系，为保障城乡居民的社会保险利益提供了较高层次的法律依据，标志着我国社会保险事业进入规范化的发展、运作轨道。

《社会保险法》对实现城乡社会保障一体化的贡献

确定发展社会保险事业的基本原则。《社会保险法》第三条规定：社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。其中广覆盖是指扩大社会保险的受益范围，使城乡居民都能获得基本的生活保障;保基本是指在社会保险项目上强调基本养老保险和基本医疗保险，社会保险要与经济发展相适应，重点针对公民生存权;多层次是指社会保险应与家庭保障和商业保险等相结合，多层次循序渐进;可持续是要保障社会保险的长期稳定运行，不能过分透支后代的经济利益。该项基本原则体现了公平与效率的要求，在政府主导的社会保险制度上，首先应当做出适当普惠性的安排，防止贫富两极分化;同时考虑到现实可行性，坚持权利与义务相适应，把缴费型的社会保险作为社会保障的核心制度，逐步建立多层次的社会保险体系。

明确国家在社会保险中的责任。《社会保险法》的国家责任主要表现在以下三个方面：

第一，必要的财政税收支持。社会保险事业的发展需要国家承担必要的财政支出，以满足资金要求。该法第五条第二款规定：国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。第三款规定：国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。同时，关于社会保险基金的设立和补贴等规定，都为社会保险事业的发展提供了重要的物质基础。

第二，社保基金监管责任。《社会保险法》较为全面地对社保基金的监管进行了系统规范。首先，确定投资运营的监管模式。强调专款专用，社保基金不得违规投资运营等。其次，明确监管主体和途径。监督主体有社会公众(包括专门的社会保险监督委员会)、各级人民代表大会常务委员会、县级以上人民政府及相关职能部门。政府监督途径包括专门监督、财政监督和审计监督等。最后，界定监管范围。具体包括社保基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况等。

第三，提供司法救济途径。《社会保险法》为组织和个人提供了两条救济途径：一条是涉及行政争议的：用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，由当事人行使选择权;一条是参照劳动争议解决方式：个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。

规定两类特殊主体的社会保险权益。《社会保险法》除规定新农保和新农合外，还将进城务工的农村居民和被征地农民这两类特殊群体纳入国家社会保险体系。《社会保险法》第九十五条明确规定：进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。第九十六条要求征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，并将其纳入社会保险体系。

《社会保险法》存在的不足

没有充分体现社会法的性质和作用。社会法的基本价值强调对社会弱势群体的权益保障，以缓和社会矛盾、维护社会稳定。而在中国，广大农民特别是进城务工人员和失地农民无疑是应当特殊保护的对象。②属于社会法的《社会保险法》虽然对农民工权益保障和失地农民社会保险制度进行了一定的规范，但涉及内容很少，缺乏可操作性。该部法律中涉及较多政府对社保事务的监管规定，具有较明显的行政法色彩。

“广覆盖”的普适性社会保险目标任务艰巨。由于受二元经济结构、城市化进程以及政府财政实力等因素的影响，我国城乡和地区之间资源分布不均衡，城乡居民收入和消费水平差距较大，要实现普适性社会保险目标还存在很大困难。而超出经济发展水平的社会保险也必将带来一系列社会问题。

适用主体还存在城乡区别，影响社会公平性。《社会保险法》在养老保险和医疗保险项目中进行了城乡居民的区分。针对职工的基本养老保险和基本医疗保险法律规定“应当参加”，属于强制性保险范畴，而城镇居民和农村居民的养老及医疗保险属于自愿参加。其他社会保险项目如工伤保险、失业保险和生育保险也都是围绕职工开展，将农民排除在外，适用主体上有明显的城乡差别，严重影响社会保险的公平性要求。

城乡一体化社会保障制度可持续发展的对策

完善立法，保护农民合法权益。《社会保险法》中的授权性条款过多，影响到法律的具体实施。2011年7月1日起生效的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》主要对涉及职工的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和相关法律责任进行了细化，但针对农村居民的社会保障项目并没有进一步的实施意见。因此，应当根据《社会保险法》立法原则，结合各地方的法律文件和政策经验，以行政法规或部门规章的形式为新农保、新农合以及农民工和失地农民的社会保障利益提供法律依据，也可以在《社会保险法》实施细则中进行相关问题的具体规定。在条件成熟时，应以《社会保障法》取代《社会保险法》，将社会保险和社会救助统一规定在一部法律中，建立起较为完整的社会保障体系，改变碎片化的立法模式，以更好地推进社会保障事业的发展。

循序渐进，逐步实现城乡一体化。我国经济实力有待增强、区域发展不均衡，对社会保障项目的安排不可能一蹴而就。《社会保险法》已经对社保项目和受益人群进行了明确，笔者认为，下一步的立法应当以社会保障项目为标准。

首先，建立城乡一体化的社会救助体系。目前我国社会救助项目主要包括四个方面：救灾、救济、五保和扶贫。其中最低生活保障制度可以说是整个社会保障体系的底线，应当针对所有社会成员。我国目前急需出台一部《最低生活保障法》，保障每位社会成员的基本生存权。当然，在具体救助标准方面，应当适度考虑地区差异和消费水平等因素，可借鉴国外立法经验，由国家统一制定最低生活保障的确定标准，各地根据该标准计算实施。

其次，进行社会保险制度的城乡衔接。社会保险是现代国家社会保障制度的核心，目前我国还处于社会转型时期，加之二元经济结构的长期影响，要实现社会保险的城乡一体化还存在很大困难，因此当务之急应搞好城乡社会保险的衔接。所谓社会保险的城乡衔接，就是要打通城乡社会保险的通道。农民可以通过进城务工的劳动付出或是基于公共利益的土地征收两种途径，获得城镇社会保险，从而实现农村土地保障和城镇社会保障的转化，为逐步实现城乡一体化奠定基础。

财政转移支付，提供资金保障。社会保险作为一项国家主导、惠及全民的福利措施，需要大量资金支持。我国幅员辽阔，地区间发展不均衡，要保证社会保障的基本支付，就需要完善财政转移支付制度，以实现地区间基本公共服务能力的均等化。③目前我国应制定专门的《社会保障转移支付办法》，对社会保障转移支付的原则、目标、方式、标准等进行规范。社会保障转移支付应遵循公平性原则，以实现社会保障的“广覆盖”为目标，采取两种财政转移支付的方式：一是纵向转移，即由中央向地方支付，一是横向转移，即财力由经济发达地区适当向落后地区转移。转移支付的标准应采用国际通行的“因素法”，衡量各地社会救助和社会保险的困难程度，并在此基础上确定财政转移支付的数额。